對(duì)話動(dòng)機(jī)

　　最近幾年,我國旅游業(yè)發(fā)展迅猛。然而,在旅游市場,零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)制購物等問題屢禁不止,不僅影響游客合法權(quán)益,同時(shí)也制約了旅游市場的良性發(fā)展。近日,國務(wù)院法制辦就《旅行社條例(修訂草案送審稿)》公開征求意見。修訂后的條例能否解決旅游市場詬病已久的問題。《法制日?qǐng)?bào)》記者與業(yè)內(nèi)專家展開了對(duì)話。

　　對(duì)話人

　　中國科學(xué)院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)中心主任助理 齊曉波

　　中國旅游研究院副研究員　　　楊彥峰

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者　　　　　　　趙　麗

　　《法制日?qǐng)?bào)》實(shí)習(xí)生　　　　　　王曼寧

　　監(jiān)管升級(jí)

　　記者:11月20日,國家旅游局會(huì)同公安部等五部委組成聯(lián)合督查組進(jìn)駐云南,對(duì)“不合理低價(jià)游”進(jìn)行治理督查?！安缓侠淼蛢r(jià)游”線下治理拉開序幕。11月22日,國家旅游局副局長王曉峰率督查組成員在昆明開展專項(xiàng)檢查,要求涉嫌“不合理低價(jià)游”產(chǎn)品在11月底前必須全面下架。此前,國家旅游局對(duì)湖南、四川等5省47家旅行社作為“不合理低價(jià)游”重點(diǎn)督辦案件已立案調(diào)查。

　　齊曉波:旅游中的強(qiáng)制購物問題一直被詬病,這一問題其實(shí)涉及整個(gè)旅行服務(wù)業(yè)的體系問題,如大多旅行社沒有給導(dǎo)游薪酬,很多都是合作模式,導(dǎo)游只能靠小費(fèi)獲取必要收入。另外,低價(jià)團(tuán)問題嚴(yán)重,旅行社只能和相關(guān)下游企業(yè)達(dá)成所謂的“君子協(xié)定”,只能犧牲游客利益,滿足獲利需求。

　　國家旅游局最近加大力度解決低價(jià)游問題,特別是這次云南的專項(xiàng)整治,其實(shí)是解決這一問題主要源頭。另外,“黑名單”的警示作用也在逐漸彰顯,這是解決這些問題的有效手段,同時(shí)要強(qiáng)化協(xié)會(huì)監(jiān)督作用。

　　楊彥峰:我寫過一本書,是關(guān)于中國旅游行業(yè)高回扣商業(yè)模式研究的。高回扣主要表現(xiàn)在以購物回扣和景區(qū)二次消費(fèi)等合同外消費(fèi)。項(xiàng)目的高回扣收益涉及多方利益綁定,是一種利益集團(tuán)和利益固化,涉及到產(chǎn)業(yè)鏈條的方方面面,它甚至超過了旅行行業(yè)能夠整治的范圍,涉及到公安、工商、稅務(wù)聯(lián)合發(fā)力,這次的檢查就是國家旅游局與五部委聯(lián)合行動(dòng)。所以需要一個(gè)系統(tǒng)的整治才能起到應(yīng)有的作用。不過,我覺得現(xiàn)在的消費(fèi)升級(jí)、監(jiān)管升級(jí)等,已經(jīng)把這個(gè)問題提上了日程,可能會(huì)迎來三十多年整治的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　細(xì)化規(guī)定

　　記者:不愿前往旅行社指定的具體購物場所,卻不得不在團(tuán)隊(duì)中“隨大流”。拒絕參加旅行社安排的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目,卻遭到導(dǎo)游的言語侮辱。旅游者遇到的這些情況有望成為歷史。11月28日,國務(wù)院法制辦就《旅行社條例(修訂草案送審稿)》公開征求意見,強(qiáng)化了對(duì)旅行社指定具體購物場所和另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的監(jiān)管。

　　齊曉波:《旅行社條例(修訂草案送審稿)》對(duì)購物部分作出了強(qiáng)化,能為監(jiān)管執(zhí)行和雙方利益保障打好基礎(chǔ)。對(duì)于是否能徹底解決此問題,我持樂觀態(tài)度。盡管還會(huì)有新問題出現(xiàn),但大形勢趨好。

　　楊彥峰:《旅行社條例(修訂草案送審稿)》是對(duì)部門法的具體細(xì)化和深入,《旅行社條例(修訂草案送審稿)》對(duì)旅游法第三十五條作了很多細(xì)化、補(bǔ)充和延展。對(duì)于這種性質(zhì)的規(guī)定,我覺得規(guī)定得非常豐富、全面,這是我對(duì)它的一個(gè)大的判斷。

　　記者:盡管旅游法第三十五條作了“禁止強(qiáng)制購物”規(guī)定,但旅游法同樣在第三十五條里留下了一個(gè)“但是”條款,即經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求,且不影響其他旅游者行程安排的,不視為強(qiáng)制購物。目前有一種說法,業(yè)界參透了這一規(guī)定,并找到了規(guī)避的辦法。強(qiáng)制購物現(xiàn)在很容易繞過監(jiān)管,被包裝成自愿購物。

　　齊曉波:以現(xiàn)在《旅行社條例(修訂草案送審稿)》來看,對(duì)前置和后續(xù)保障作出了很細(xì)的規(guī)定,很難把強(qiáng)制購物綁定成自愿購物,但的確會(huì)存在一定的模糊地帶。這次《旅行社條例(修訂草案送審稿)》在退貨方面給出了新的意見,取證問題依然會(huì)存在,旅行社如何做好第三方評(píng)估方非常關(guān)鍵。

　　嚴(yán)格執(zhí)行

　　記者:據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),低價(jià)游和零團(tuán)費(fèi)的違規(guī)行為普遍存在,甚至一度在旅游市場上占據(jù)了不少的份額,必須出狠招才能有所成效?！堵眯猩鐥l例(修訂草案送審稿)》規(guī)定,強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者參加購物活動(dòng)、另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目或做出其他違反本條例行為的旅行社,將由旅游主管部門責(zé)令改正,沒收違法所得,責(zé)令停業(yè)整頓,并視情節(jié)嚴(yán)重給予罰款或吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證等處分。但有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,新政要想落地還面臨實(shí)際操作難題。

　　楊彥峰:不合理低價(jià)旅游和零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題由來已久,大概在旅游行業(yè)里已經(jīng)有三十多年的歷史了,一直久治不絕。每一年的旅游局局長會(huì)議都會(huì)把整治旅游市場秩序和零負(fù)團(tuán)費(fèi)作為主要工作進(jìn)行布置,但三十多年來沒有多大效果。

　　今年,在兩個(gè)要素的推動(dòng)下有了很大的進(jìn)步,一個(gè)是管理部門的監(jiān)管,比如最近五個(gè)省進(jìn)行了聯(lián)合檢查,查處了45家旅行社,最后又在云南集中力量查處了65家,這個(gè)整治力度算是前所未有的。另一個(gè)因素來自于消費(fèi)升級(jí),對(duì)零負(fù)團(tuán)費(fèi)的低端觀光產(chǎn)品進(jìn)行升級(jí)和轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)到以服務(wù)價(jià)值的提供上面來。在這一方面,比較典型的是今年面向泰國的旅行團(tuán),對(duì)零負(fù)團(tuán)費(fèi)的運(yùn)營商進(jìn)行集中整治,這是對(duì)海外目的地側(cè)進(jìn)行整治的一個(gè)典型案例,把當(dāng)?shù)剌^大的零負(fù)團(tuán)費(fèi)低價(jià)運(yùn)營商給繳了。

　　齊曉波:關(guān)于低價(jià)游,原來是在旅行市場端競爭中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象,監(jiān)管曾一度缺失,但今年國家旅游局針對(duì)旅行社進(jìn)行約談,對(duì)整改不力的進(jìn)行再公示再約談,這樣的監(jiān)管持續(xù)發(fā)力已經(jīng)見到成效。同時(shí),我們也要認(rèn)識(shí)到,小旅行社還存在管理不到位的地方。在如何形成多級(jí)有力監(jiān)管機(jī)制、如何設(shè)定旅行社進(jìn)入門檻等問題上,還需要加大力度。這次,很高興看到《旅行社條例(修訂草案送審稿)》對(duì)門檻作出了明晰要求。

　　在整治“不合理低價(jià)游”過程中,游客取證比較關(guān)鍵。游客需要證明是被強(qiáng)迫、欺騙購買,或者要證明購買的物品是假貨,這就要求游客提前保留好購物發(fā)票、音頻、視頻等相關(guān)證據(jù)。這也是不合理低價(jià)游以及強(qiáng)制購物屢禁不止的一大原因,如何解決好游客取證問題還有待探索。

　　記者:最關(guān)鍵的是,有了嚴(yán)格的“條例”,有關(guān)部門能否按條例的規(guī)定去執(zhí)行。在旅游方面,我們并不缺少法律法規(guī),但是否缺乏嚴(yán)格執(zhí)行?

　　齊曉波:在執(zhí)行層面,基層監(jiān)管執(zhí)法部門非常關(guān)鍵,如何讓基層政府,特別是旅游發(fā)達(dá)區(qū)域率先成立由政府牽頭多部門參與的組織,并匹配相關(guān)權(quán)限,這一點(diǎn)非常重要。

　　國家監(jiān)管部門已經(jīng)意識(shí)到政策落地難題,所以正在加大監(jiān)管力度。接下來,我國還鼓勵(lì)各地通過成立旅游發(fā)展委員會(huì)、設(shè)立旅游警察等新方式,提高行業(yè)管理水平和行政執(zhí)法力度。