編者按

　　11月27日,《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》正式對(duì)外公布。這是我國(guó)首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì),進(jìn)一步強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化路徑。

　　我國(guó)歷來(lái)重視產(chǎn)權(quán)保護(hù),2007年物權(quán)法出臺(tái),以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度逐步形成,全社會(huì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)。黨的十八大以來(lái),中央對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提出新要求?！笆濉币?guī)劃建議指出,推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化,依法保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

　　然而,受各種因素影響,當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況仍不樂(lè)觀,特別是不同所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠同等,公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、民營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)被違規(guī)查封扣押凍結(jié)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,公有產(chǎn)權(quán)受侵犯、國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象依然存在,侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為易發(fā)多發(fā)。

　　針對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足之處,《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》為解決長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)所關(guān)注的八大產(chǎn)權(quán)問(wèn)題明確了方向。同時(shí),“意見(jiàn)”明確了進(jìn)一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化的五個(gè)原則。

　　依法保護(hù)產(chǎn)權(quán),意義重大。從今日起,《法制日?qǐng)?bào)》視點(diǎn)版推出“權(quán)威解讀產(chǎn)權(quán)保護(hù)頂層設(shè)計(jì)”專(zhuān)欄,對(duì)“意見(jiàn)”進(jìn)行深入解讀,剖析“意見(jiàn)”將怎樣影響我們的生活。敬請(qǐng)關(guān)注。

　法制日?qǐng)?bào)記者　趙麗

　　法制日?qǐng)?bào)實(shí)習(xí)生　王曼寧

　　11月27日,《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》正式發(fā)布,這是我國(guó)首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。

　　說(shuō)到“產(chǎn)權(quán)”,大多數(shù)人首先想到的,應(yīng)該是大紅色的房屋產(chǎn)權(quán)證、每天漲漲跌跌的股票。事實(shí)上,此次發(fā)布的中央文件,針對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等八大產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,都給予明確的改革方向。

　　在八大產(chǎn)權(quán)問(wèn)題中,老百姓最關(guān)切的是,房屋土地使用權(quán)到期后,怎么辦?花了大半輩子的積蓄買(mǎi)的房,70年后還是我的嗎?

　　“意見(jiàn)”第十大項(xiàng)第一句明確寫(xiě)道:“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排,推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期?！?/p>

　　在專(zhuān)家看來(lái),這一句話,回答了上上下下最關(guān)切的問(wèn)題。

　　中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),中央出臺(tái)“意見(jiàn)”告訴人們,住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)的性質(zhì)都是用益物權(quán),都是有期限的物權(quán),但是不能因?yàn)檫@些土地權(quán)利是有期限的用益物權(quán),就使人民群眾對(duì)自己所享有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)產(chǎn)生疑慮,甚至喪失信心。

　　研究后續(xù)安排保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)

　　《孟子·滕文公上》曰:“民之為道也,有恒產(chǎn)者有恒心,無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心?！庇纱丝梢?jiàn),產(chǎn)權(quán)自古以來(lái)就是穩(wěn)定人心、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的“定盤(pán)星”,居民房屋產(chǎn)權(quán)更是如此。

　　楊立新向記者介紹說(shuō),關(guān)于住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期續(xù)期的法律安排,主要說(shuō)的是城市居民在購(gòu)買(mǎi)商品房屋的同時(shí),所取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

　　“在開(kāi)發(fā)商向政府取得出讓的建設(shè)用地使用權(quán)時(shí),法律規(guī)定的使用期限是70年,當(dāng)然也有其他不同的期限,但最高是70年。既然住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個(gè)有期限的用益物權(quán),那就一定存在著期限到期后的續(xù)期問(wèn)題。因此,在其他法律中,就規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期限到期后,應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)續(xù)期,并交納續(xù)期的出讓金?！睏盍⑿抡f(shuō),在物權(quán)法制定過(guò)程中,城市居民反映強(qiáng)烈,擔(dān)心70年期限到期后,自己的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益將會(huì)受到損害,甚至被趕出家門(mén),因此紛紛提出不同意見(jiàn)。立法機(jī)關(guān)為了解決這個(gè)問(wèn)題,在物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的內(nèi)容,安定了民心。

　　既然物權(quán)法已有明文規(guī)定,中央為何仍要出臺(tái)這樣的意見(jiàn)?

　　“在住宅建設(shè)用地使用權(quán)的70年期限到期后,經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期后的權(quán)利究竟是何種權(quán)利、要續(xù)期多少年、還要不要繳費(fèi)等問(wèn)題,物權(quán)法都沒(méi)有明確規(guī)定。”楊立新說(shuō)。

　　既然如此,要確權(quán),就面臨兩種方式:法律直接確權(quán)或通過(guò)交錢(qián)確權(quán)。這也是目前公眾最為關(guān)心的問(wèn)題。

　　北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波的傾向是——中央此次出臺(tái)的政策性文件將通過(guò)法律法規(guī)去貫徹落實(shí),“最高人民法院在答記者問(wèn)時(shí)也表示,關(guān)于到期后續(xù)期的問(wèn)題會(huì)面向立法機(jī)關(guān)提出修改的建議。這應(yīng)該還是一個(gè)有待于法律進(jìn)一步明確的問(wèn)題”。

　　據(jù)樓建波介紹,目前的法律法規(guī)保護(hù)土地使用權(quán)人利益,現(xiàn)行法律規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期,非住宅用地按照物權(quán)法的規(guī)定執(zhí)行,“按照城市房地產(chǎn)管理法和城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定,房產(chǎn)土地使用權(quán)到期,房產(chǎn)所有人必須提前一年申請(qǐng)續(xù)期,否則土地使用權(quán)將會(huì)由國(guó)家無(wú)償收回。

　　“法律同時(shí)還規(guī)定,政府除為了公共利益的需要不能批準(zhǔn)續(xù)期外,應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期。自動(dòng)續(xù)期將來(lái)怎么執(zhí)行不好說(shuō),至少政府肯定不會(huì)隨便收回。當(dāng)然,自動(dòng)續(xù)期并不意味著政府在任何情況下都不會(huì)收回,出自公共利益需要的征收,按照法律規(guī)定的程序是可以提前收回的,當(dāng)然走這個(gè)程序,要對(duì)使用人進(jìn)行一定補(bǔ)償?！睒墙úㄕf(shuō)。

　　“只要我們研究好了住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)(還包括其他有期限的土地使用權(quán))到期后續(xù)期的法律安排,讓人民群眾有恒產(chǎn)而有恒心,就能夠推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。”楊立新說(shuō)。

法律“打架”問(wèn)題不存在

　　作為物權(quán)法起草者之一的中國(guó)人民大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)王利明向記者介紹說(shuō),當(dāng)年起草物權(quán)法時(shí),在土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題上爭(zhēng)論得比較激烈,后來(lái)確定為“事后延長(zhǎng)”的方案,也就是業(yè)主的土地使用權(quán)期滿后,不需要審批就可以繼續(xù)住,實(shí)際上業(yè)主的土地使用權(quán)突破了70年。

　　在查閱相關(guān)文件過(guò)程中,記者注意到了這樣的問(wèn)題:

　　國(guó)務(wù)院于1990年頒布的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”,而且還規(guī)定:土地使用權(quán)期滿,土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證,并依照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記”。

　　1993年的城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定:房產(chǎn)土地使用權(quán)到期,房產(chǎn)所有人必須提前一年申請(qǐng)續(xù)期,否則土地使用權(quán)將會(huì)由國(guó)家無(wú)償收回。

　　此次“意見(jiàn)”出臺(tái)后,有評(píng)論認(rèn)為,關(guān)于產(chǎn)權(quán)續(xù)期過(guò)程中的法律文件“打架”問(wèn)題,需要解決。

　　“在制定物權(quán)法過(guò)程中,當(dāng)時(shí)考慮到城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例和城市房地產(chǎn)管理法中關(guān)于住宅使用的規(guī)定不利于對(duì)老百姓的保護(hù)。到期以后被國(guó)家收走的住宅,可以說(shuō)是老百姓一生的積蓄,涉及基本民生問(wèn)題?！蓖趵飨蛴浾呓榻B說(shuō),所以物權(quán)法做了一個(gè)特別的安排,“屬于一項(xiàng)特別的法律法規(guī),它的規(guī)定是不受現(xiàn)行法律規(guī)定制約,是一項(xiàng)特別例外的規(guī)定,不屬于一項(xiàng)‘打架’的法律”。

　　“立法法規(guī)定,后法優(yōu)于先法,所以現(xiàn)存的這幾部法律不存在‘打架’的問(wèn)題?！睒墙úū硎玖讼嗨频挠^點(diǎn)。

　　不過(guò),在楊立新看來(lái),目前,關(guān)于住宅用地使用年限續(xù)期的法律依據(jù)主要是物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定,由于目前的法律條文缺乏細(xì)則,如何“自動(dòng)續(xù)期”存在不確定性,難以操作。

　　對(duì)此,王利明建議說(shuō),“關(guān)于物權(quán)法中自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題,因?yàn)楫?dāng)時(shí)討論界定多少年,爭(zhēng)論太大,所以進(jìn)行了回避。接下來(lái)物權(quán)法在修訂修改時(shí)一定要明確這兩個(gè)問(wèn)題,至少有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)”。

　　民建中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬光遠(yuǎn)則認(rèn)為,最好的辦法是廢除1990年國(guó)務(wù)院關(guān)于土地70年的相關(guān)規(guī)定,啟動(dòng)土地管理法的修訂。

　　“中國(guó)民法典編纂工作正在進(jìn)行,明年3月民法總則即將頒布,2020年民法典將正式頒布。未來(lái)3年里,包括物權(quán)法在內(nèi)的相關(guān)法律都將進(jìn)行整理修訂。對(duì)于土地使用權(quán),在國(guó)家政策安排基礎(chǔ)上,會(huì)直接在物權(quán)法中有所體現(xiàn)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、民法研究中心主任尹田說(shuō)。

　　楊立新也認(rèn)為,未來(lái)民法典將會(huì)把物權(quán)法等相關(guān)內(nèi)容編進(jìn)去,如果處理得當(dāng)不僅可以使這個(gè)問(wèn)題一勞永逸地得到解決,而且還會(huì)給編纂民法典分則提供亮點(diǎn),獲得人民群眾的擁護(hù)。

　　到期后續(xù)多久怎么續(xù)

　　“對(duì)于個(gè)人住宅地使用權(quán)到期后是否會(huì)被收回的擔(dān)心,基本上可以沒(méi)有。”樓建波說(shuō)。

　　既然如此,那么,70年到期了,接下來(lái)究竟是續(xù)30年還是續(xù)50年或70年,還是永久續(xù)下去?

　　楊立新的意見(jiàn)是永久續(xù)下去。

　　“首先,凡是期限不夠70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán),到期后必須都續(xù)期到70年。”楊立新說(shuō),此外,住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年到期后,經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期,相當(dāng)于這個(gè)權(quán)利是一個(gè)無(wú)期限的物權(quán),即一次取得永久使用,使這個(gè)權(quán)利變成一個(gè)永久性的建設(shè)用地使用權(quán),國(guó)家不應(yīng)在續(xù)期時(shí)繼續(xù)收費(fèi)。

　　“應(yīng)在土地管理法中將土地使用權(quán)的期限提高至100年或者199年,也就是實(shí)質(zhì)上的永久產(chǎn)權(quán)?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō),這樣的好處是土地使用權(quán)如果有剩余年限,可以繼續(xù)買(mǎi)賣(mài),同時(shí)真正能夠形成良好的預(yù)期,并為房地產(chǎn)稅掃除障礙。

　　王利明則認(rèn)為可能是“幾十年”,“當(dāng)然越長(zhǎng)越好。如果是一年兩年,那就不能達(dá)到‘意見(jiàn)’所說(shuō)的形成對(duì)財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期保護(hù)的局面。怎么做到長(zhǎng)期保護(hù),而且形成良好穩(wěn)定預(yù)期,那必須是再續(xù)期幾十年,我認(rèn)為70年可能是最好了,這樣我覺(jué)得才是符合文件精神的”。

　　不過(guò),樓建波卻認(rèn)為,期限不應(yīng)該延長(zhǎng)為永久,“第一,我們是社會(huì)主義國(guó)家；第二,我們是土地公有制,這是憲法規(guī)定的。如果取得的土地使用權(quán)是一種永久產(chǎn)權(quán),那國(guó)家的土地所有權(quán)跑哪里去了”?

　　在樓建波看來(lái),續(xù)期期限30年、50年、70年,雖然有不合理的地方,但更有它的合理性,“如果把期限變成100年,那是不是意味著房?jī)r(jià)應(yīng)該再高點(diǎn)?我覺(jué)得解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于,應(yīng)該把70年自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定真正設(shè)計(jì)出來(lái),包括具體怎么去自動(dòng)續(xù)期、自動(dòng)續(xù)期以后要不要繳費(fèi)、要繳費(fèi)的話有沒(méi)有一個(gè)辦法能夠相對(duì)公平”。

　　按照樓建波的解釋,“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)該解讀為不用申請(qǐng)即可續(xù)期,“現(xiàn)在主要討論的是是否需要交錢(qián)的問(wèn)題”。

　　“盡管我們實(shí)行的是土地公有制,但是這并不妨礙公民在取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)后,這個(gè)用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)而且必須是一個(gè)永久性的權(quán)利。如果不是這樣,一個(gè)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存在有期限,而且這個(gè)期限又是到期必須申請(qǐng),它就是一個(gè)不確定的權(quán)利,就會(huì)影響社會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念。”在楊立新看來(lái),到期后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期變成永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)后,應(yīng)當(dāng)確定土地使用權(quán)人與國(guó)家作為土地所有權(quán)人之間的關(guān)系,可以考慮收取必要的、不是過(guò)高的稅金,但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)立法決定。

　　“如果要交很多費(fèi)用,老百姓會(huì)承擔(dān)過(guò)重的負(fù)擔(dān),這就不能形成‘意見(jiàn)’所說(shuō)的形成良好的穩(wěn)定預(yù)期了,也不利于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的長(zhǎng)期保護(hù)?！蓖趵髡f(shuō),按照他個(gè)人理解,根據(jù)“意見(jiàn)”的精神,是不是應(yīng)該象征性地交一點(diǎn)費(fèi)用,“而且是老百姓普遍能夠承擔(dān)得起的費(fèi)用”。

　　“我們討論了兩種可能的解決方案。一是我們正在討論的將來(lái)能不能用房地產(chǎn)稅的形式替代續(xù)期的繳費(fèi)。推廣房地產(chǎn)稅制度,比如再給你續(xù)50年,規(guī)定總共交多少、每年交多少?？梢酝ㄟ^(guò)這個(gè)制度解決?！睒墙úㄕf(shuō),二是到期后不用辦手續(xù),“你可以繼續(xù)住著,但土地重新進(jìn)入市場(chǎng),或者沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)只是進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)的移轉(zhuǎn)或抵押,這需要在交易前設(shè)定一個(gè)流程。我覺(jué)得這樣有兩個(gè)好處,一是土地資源是有限的,有償有期限是原則；二是要考慮大家的承受能力”。