美麗濕地亟須法律保護(hù)

門診問(wèn)題

　　如何解決濕地破壞難題？

　　門診專家

　　中國(guó)政法大學(xué)副教授　張西峰

　　寧夏回族自治區(qū)銀川市檢察院檢察官　馬濤

　　專家觀點(diǎn)

　　◇人為破壞是導(dǎo)致濕地減少的重要原因，表現(xiàn)為基建占地、過(guò)度捕撈、污染破壞等。

　　◇相關(guān)部門打擊力度不夠是一方面原因，比如有時(shí)候檢查不到位，監(jiān)督力度不夠大，濕地保護(hù)方面配備人手不足，等等。但是，其主要原因還是在于保護(hù)制度的欠缺。

　　◇應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)濕地的立法工作。在制定法律的過(guò)程中，應(yīng)統(tǒng)一濕地的概念，明確濕地的主管機(jī)關(guān)及其在管理濕地過(guò)程中的權(quán)責(zé)，厘清濕地保護(hù)與環(huán)境、水資源等相關(guān)法律的關(guān)系。

　　據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》7月23日?qǐng)?bào)道，各級(jí)政府在濕地保護(hù)方面開(kāi)展了大量卓有成效的工作，但我國(guó)濕地生態(tài)系統(tǒng)仍然面臨著盲目圍墾與改造、污染、水土流失、泥沙淤積、生物資源過(guò)度利用等多種因素的破壞和威脅，導(dǎo)致面積減少，生態(tài)功能下降，生物多樣性喪失。那么，我國(guó)有哪些濕地保護(hù)的法律法規(guī)？為什么濕地保護(hù)效果不佳？國(guó)外有哪些保護(hù)措施可以借鑒？記者就此采訪了中國(guó)政法大學(xué)副教授張西峰、寧夏回族自治區(qū)銀川市檢察院檢察官馬濤。

　　濕地對(duì)人類有哪些價(jià)值

　　馬濤介紹，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局在2013年頒布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），濕地是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過(guò)6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地。濕地是生物多樣性的搖籃，無(wú)數(shù)的動(dòng)植物種依靠濕地提供的水和初級(jí)生產(chǎn)力而生存。濕地與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。

　　“濕地具有多種價(jià)值，”張西峰表示，一是生態(tài)價(jià)值。濕地是天然的“蓄水池”，我國(guó)可利用的淡水資源中96%來(lái)源于濕地。濕地上孕育著世界20%的物種。濕地通過(guò)一系列的物理過(guò)濾、化學(xué)合成和分解、生物吸收等復(fù)雜的過(guò)程，將大量的污染物質(zhì)和有毒物質(zhì)吸收、化解、轉(zhuǎn)化，使水體被凈化。每公頃濕地每天可以凈化400噸的污水，每年可去除1000多公斤氮和130多公斤磷，為降解污染發(fā)揮了巨大的生態(tài)功能。二是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。濕地是世界上生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng)，據(jù)2002年聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)布的調(diào)查資料表明，濕地生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的價(jià)值每公頃每年可達(dá)1.4萬(wàn)美元，是熱帶雨林創(chuàng)造價(jià)值的7倍，是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造價(jià)值的160倍。三是科研和觀賞價(jià)值。濕地生態(tài)系統(tǒng)含有多樣的動(dòng)植物群落、瀕危物種等，為科學(xué)研究提供了難得的研究對(duì)象和試驗(yàn)基地。此外，濕地還是地球上最美的自然景觀之一，例如1992年被列入“世界重要濕地名錄”的扎龍濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)，被譽(yù)為鳥和水禽的

　　“天然樂(lè)園”。

　　我國(guó)濕地保護(hù)方面有何不足

　　然而，目前我國(guó)濕地面積正不斷減少。對(duì)此，馬濤認(rèn)為，人為破壞是導(dǎo)致濕地減少的重要原因，表現(xiàn)為基建占地、過(guò)度捕撈、污染破壞等。個(gè)別地方為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，忽視對(duì)濕地的保護(hù)，盲目開(kāi)墾濕地，對(duì)濕地造成嚴(yán)重破壞。很多內(nèi)陸湖泊型濕地被分塊承包給了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，為了利益最大化，某些目光短淺的人竭盡全力將湖泊里的生物全部捕撈，這種破壞性的捕撈幾乎使湖泊里的生物全部滅絕。一些灘涂養(yǎng)殖戶為了提高產(chǎn)量，不斷對(duì)海參等生物施加農(nóng)藥，間接地破壞了近海的生態(tài)環(huán)境，對(duì)灘涂濕地造成嚴(yán)重污染。

　　濕地破壞嚴(yán)重，是因?yàn)榇驌袅Χ炔粔騿?？馬濤認(rèn)為，相關(guān)部門打擊力度不夠是一方面原因，比如檢查不到位，監(jiān)督力度不夠大，濕地保護(hù)方面配備人手不足，等等。但是，主要原因還是在于保護(hù)制度的欠缺。

　　首先是濕地保護(hù)立法不足。馬濤說(shuō)，中國(guó)濕地面積約3848萬(wàn)公頃(包括稻田和人工濕地)，居世界第四位、亞洲第一位。與我國(guó)濕地面積不相匹配的是，我國(guó)尚未制定一部專門針對(duì)濕地保護(hù)的法律，只有2013年頒布的《規(guī)定》。雖然《規(guī)定》首次對(duì)濕地作出全面規(guī)定，但它僅僅是政府部門作出的命令式的規(guī)定，權(quán)威性不足，對(duì)破壞濕地行為的處罰力度不夠，因此不足以遏制破壞濕地行為的發(fā)生。除了《規(guī)定》，其他有關(guān)濕地保護(hù)的規(guī)定只能從土地管理法、水法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律中尋找，不僅只有一些零星條款，而且有些條款內(nèi)容互相矛盾，甚至與濕地保護(hù)背道而馳。例如土地管理法第4條規(guī)定，根據(jù)土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。第38條規(guī)定，對(duì)未利用地“適宜開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地”。濕地屬于未利用地，按照上述規(guī)定就可以開(kāi)發(fā)利用，這樣濕地就被改變了功能或遭到破壞。自然保護(hù)區(qū)條例第2條對(duì)自然保護(hù)區(qū)的界定范圍要求，該保護(hù)區(qū)對(duì)那些“有代表性的”“有特殊意義的”區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，因此，納入它保護(hù)范圍的濕地非常少。而環(huán)境保護(hù)法雖將“濕地”作為環(huán)境的一部分加以保護(hù)，但它除了保護(hù)“濕地”之外，還要保護(hù)大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、風(fēng)景名勝區(qū)等，保護(hù)范圍太廣，不可能針對(duì)濕地的特殊性進(jìn)行有針對(duì)性的全面保護(hù)。濕地破壞嚴(yán)重的一個(gè)重要原因是違法成本低，處罰不嚴(yán)。以《廣東省濕地保護(hù)條例》為例，一般違法行為（例如擅自圍墾、填埋濕地等違法行為），處每平方米20元至30元的罰款，造成嚴(yán)重后果的最高處罰5萬(wàn)元。相比于巨大的收益，最高5萬(wàn)元的罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以震懾違法者。

　　其次，濕地管理機(jī)制也有待完善。我國(guó)的濕地管理主要由國(guó)家林業(yè)局和地方政府的林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，從2007年開(kāi)始，國(guó)家林業(yè)局正式組建了濕地保護(hù)管理中心，并且成立了由國(guó)家林業(yè)局、外交部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等16個(gè)部門組成的中國(guó)履行《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（下稱《濕地公約》）國(guó)家委員會(huì)。但由于該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)濕地的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)國(guó)內(nèi)相關(guān)部門開(kāi)展履行《濕地公約》，在濕地管理方面缺乏協(xié)調(diào)，這種管理機(jī)制容易導(dǎo)致管理空白和漏洞。比如，目前我國(guó)濕地的主管部門是林業(yè)部門，但是大量的濱海灘涂濕地卻是由海洋部門管理，如果林業(yè)部門和海洋部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，均認(rèn)為本部門沒(méi)有管轄權(quán)，這樣極易放縱違法行為，導(dǎo)致濕地遭到嚴(yán)重破壞。

　　國(guó)外有哪些經(jīng)驗(yàn)可借鑒

　　張西峰介紹了國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)。比如，美國(guó)早在20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦政府和一些州就開(kāi)始立法保護(hù)濕地。包括美國(guó)林業(yè)局、美國(guó)土地管理局制定的《聯(lián)邦家畜放牧法》《魚類和野生生物協(xié)調(diào)法》《水資源開(kāi)發(fā)法》等，佛羅里達(dá)州《哈德遜濕地保護(hù)法》、紐約州《潮汐濕地法》等，這些法律都對(duì)美國(guó)濕地保護(hù)起到了重要的作用。此外，“凈減少量為零”是美國(guó)濕地保護(hù)立法理念的精髓，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是：任何地方的濕地都應(yīng)該盡可能地受保護(hù)，轉(zhuǎn)換成其他用途的濕地?cái)?shù)量必須通過(guò)開(kāi)發(fā)或恢復(fù)的方式加以補(bǔ)償，從而保持甚至增加濕地資源基數(shù)?！皟魷p少量為零”的理念，有效處理了濕地開(kāi)發(fā)與保護(hù)間的矛盾，既能保證正常的濕地開(kāi)發(fā)活動(dòng)有序進(jìn)行，又能防止不當(dāng)開(kāi)發(fā)造成濕地?fù)p害的現(xiàn)象發(fā)生。

　　澳大利亞非常重視濕地資源的保護(hù)工作，制定和頒布了許多有關(guān)濕地保護(hù)的法規(guī)和政策。1997年，澳大利亞政府頒布了《國(guó)家濕地政策》，該政策成為澳大利亞濕地保護(hù)的重要文件，各州根據(jù)該政策相繼制定了許多適合本地情況的行動(dòng)計(jì)劃。澳大利亞還通過(guò)培訓(xùn)班、印制宣傳材料和建立網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員等形式提高民眾濕地保護(hù)的意識(shí)，促進(jìn)對(duì)濕地的有效保護(hù)。澳大利亞還建立了許多非政府的自然保護(hù)機(jī)構(gòu)，在不同地區(qū)和領(lǐng)域開(kāi)展和從事濕地保護(hù)活動(dòng)。他們定期組織會(huì)議，商討環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，為政府的環(huán)境保護(hù)工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

　　應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)濕地保護(hù)

　　張西峰建議，加強(qiáng)濕地保護(hù)必須積極推進(jìn)濕地立法。濕地不同于其他資源，其具有整體性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，涉及到動(dòng)物、植物、水和土壤等多方面因素，如果沒(méi)有一部專門針對(duì)濕地的立法，很難對(duì)濕地進(jìn)行全方位的保護(hù)。在制定法律的過(guò)程中，應(yīng)統(tǒng)一濕地的概念，明確濕地的主管機(jī)關(guān)及其在管理濕地過(guò)程中的權(quán)責(zé)，厘清濕地保護(hù)與環(huán)境、水資源等相關(guān)法律的關(guān)系，合理加重違法者的責(zé)任等，借鑒美國(guó)“凈減少量為零”的立法理念，建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，促進(jìn)濕地總量穩(wěn)中有升。

　　健全濕地保護(hù)管理制度。健全《濕地公約》國(guó)家委員會(huì)的管理制度，確定林業(yè)部門在濕地管理中的主體地位，建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期或者不定期地通報(bào)濕地管理工作中的重大事情，各部門通力合作，確保濕地保護(hù)工作有序開(kāi)展。

　　加大處罰力度，提高違法成本。針對(duì)破壞濕地的違法行為，應(yīng)當(dāng)加大處罰力度，在今后制定的法律或條例中合理增加罰款數(shù)額，提高行為人的違法成本，對(duì)于造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)頂格處罰。此外，如果違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)移送，以此震懾潛在的違法行為人，依法保護(hù)濕地不被破壞。

　　“建章立制不可少，加強(qiáng)濕地保護(hù)宣傳教育工作也很重要。”馬濤說(shuō)，由于濕地本身的復(fù)雜性，很多人對(duì)濕地價(jià)值知之甚少，甚至一些政府負(fù)責(zé)人也不了解濕地，認(rèn)為濕地是取之不盡、用之不竭的資源。鑒于此，應(yīng)當(dāng)在制止?jié)竦仄茐男袨榈耐瑫r(shí)，通過(guò)多種形式提高政府官員和民眾的濕地保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)組織加入到保護(hù)濕地的活動(dòng)中，在全社會(huì)形成保護(hù)濕地的良好氛圍。