美麗濕地亟須法律保護

門診問題

　　如何解決濕地破壞難題？

　　門診專家

　　中國政法大學副教授　張西峰

　　寧夏回族自治區(qū)銀川市檢察院檢察官　馬濤

　　專家觀點

　　◇人為破壞是導致濕地減少的重要原因，表現(xiàn)為基建占地、過度捕撈、污染破壞等。

　　◇相關部門打擊力度不夠是一方面原因，比如有時候檢查不到位，監(jiān)督力度不夠大，濕地保護方面配備人手不足，等等。但是，其主要原因還是在于保護制度的欠缺。

　　◇應當加快推進濕地的立法工作。在制定法律的過程中，應統(tǒng)一濕地的概念，明確濕地的主管機關及其在管理濕地過程中的權責，厘清濕地保護與環(huán)境、水資源等相關法律的關系。

　　據(jù)《人民日報》7月23日報道，各級政府在濕地保護方面開展了大量卓有成效的工作，但我國濕地生態(tài)系統(tǒng)仍然面臨著盲目圍墾與改造、污染、水土流失、泥沙淤積、生物資源過度利用等多種因素的破壞和威脅，導致面積減少，生態(tài)功能下降，生物多樣性喪失。那么，我國有哪些濕地保護的法律法規(guī)？為什么濕地保護效果不佳？國外有哪些保護措施可以借鑒？記者就此采訪了中國政法大學副教授張西峰、寧夏回族自治區(qū)銀川市檢察院檢察官馬濤。

　　濕地對人類有哪些價值

　　馬濤介紹，根據(jù)國家林業(yè)局在2013年頒布的《濕地保護管理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），濕地是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物的原生地等人工濕地。濕地是生物多樣性的搖籃，無數(shù)的動植物種依靠濕地提供的水和初級生產(chǎn)力而生存。濕地與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。

　　“濕地具有多種價值，”張西峰表示，一是生態(tài)價值。濕地是天然的“蓄水池”，我國可利用的淡水資源中96%來源于濕地。濕地上孕育著世界20%的物種。濕地通過一系列的物理過濾、化學合成和分解、生物吸收等復雜的過程，將大量的污染物質和有毒物質吸收、化解、轉化，使水體被凈化。每公頃濕地每天可以凈化400噸的污水，每年可去除1000多公斤氮和130多公斤磷，為降解污染發(fā)揮了巨大的生態(tài)功能。二是經(jīng)濟價值。濕地是世界上生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng)，據(jù)2002年聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布的調(diào)查資料表明，濕地生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的價值每公頃每年可達1.4萬美元，是熱帶雨林創(chuàng)造價值的7倍，是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造價值的160倍。三是科研和觀賞價值。濕地生態(tài)系統(tǒng)含有多樣的動植物群落、瀕危物種等，為科學研究提供了難得的研究對象和試驗基地。此外，濕地還是地球上最美的自然景觀之一，例如1992年被列入“世界重要濕地名錄”的扎龍濕地生態(tài)保護區(qū)，被譽為鳥和水禽的

　　“天然樂園”。

　　我國濕地保護方面有何不足

　　然而，目前我國濕地面積正不斷減少。對此，馬濤認為，人為破壞是導致濕地減少的重要原因，表現(xiàn)為基建占地、過度捕撈、污染破壞等。個別地方為了發(fā)展地方經(jīng)濟，忽視對濕地的保護，盲目開墾濕地，對濕地造成嚴重破壞。很多內(nèi)陸湖泊型濕地被分塊承包給了當?shù)剞r(nóng)民，為了利益最大化，某些目光短淺的人竭盡全力將湖泊里的生物全部捕撈，這種破壞性的捕撈幾乎使湖泊里的生物全部滅絕。一些灘涂養(yǎng)殖戶為了提高產(chǎn)量，不斷對海參等生物施加農(nóng)藥，間接地破壞了近海的生態(tài)環(huán)境，對灘涂濕地造成嚴重污染。

　　濕地破壞嚴重，是因為打擊力度不夠嗎？馬濤認為，相關部門打擊力度不夠是一方面原因，比如檢查不到位，監(jiān)督力度不夠大，濕地保護方面配備人手不足，等等。但是，主要原因還是在于保護制度的欠缺。

　　首先是濕地保護立法不足。馬濤說，中國濕地面積約3848萬公頃(包括稻田和人工濕地)，居世界第四位、亞洲第一位。與我國濕地面積不相匹配的是，我國尚未制定一部專門針對濕地保護的法律，只有2013年頒布的《規(guī)定》。雖然《規(guī)定》首次對濕地作出全面規(guī)定，但它僅僅是政府部門作出的命令式的規(guī)定，權威性不足，對破壞濕地行為的處罰力度不夠，因此不足以遏制破壞濕地行為的發(fā)生。除了《規(guī)定》，其他有關濕地保護的規(guī)定只能從土地管理法、水法、野生動物保護法等法律中尋找，不僅只有一些零星條款，而且有些條款內(nèi)容互相矛盾，甚至與濕地保護背道而馳。例如土地管理法第4條規(guī)定，根據(jù)土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地。第38條規(guī)定，對未利用地“適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地”。濕地屬于未利用地，按照上述規(guī)定就可以開發(fā)利用，這樣濕地就被改變了功能或遭到破壞。自然保護區(qū)條例第2條對自然保護區(qū)的界定范圍要求，該保護區(qū)對那些“有代表性的”“有特殊意義的”區(qū)域進行保護，因此，納入它保護范圍的濕地非常少。而環(huán)境保護法雖將“濕地”作為環(huán)境的一部分加以保護，但它除了保護“濕地”之外，還要保護大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、風景名勝區(qū)等，保護范圍太廣，不可能針對濕地的特殊性進行有針對性的全面保護。濕地破壞嚴重的一個重要原因是違法成本低，處罰不嚴。以《廣東省濕地保護條例》為例，一般違法行為（例如擅自圍墾、填埋濕地等違法行為），處每平方米20元至30元的罰款，造成嚴重后果的最高處罰5萬元。相比于巨大的收益，最高5萬元的罰款遠遠不足以震懾違法者。

　　其次，濕地管理機制也有待完善。我國的濕地管理主要由國家林業(yè)局和地方政府的林業(yè)主管部門負責，從2007年開始，國家林業(yè)局正式組建了濕地保護管理中心，并且成立了由國家林業(yè)局、外交部、國家發(fā)展改革委員會等16個部門組成的中國履行《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（下稱《濕地公約》）國家委員會。但由于該委員會主要負責濕地的協(xié)調(diào)和指導國內(nèi)相關部門開展履行《濕地公約》，在濕地管理方面缺乏協(xié)調(diào)，這種管理機制容易導致管理空白和漏洞。比如，目前我國濕地的主管部門是林業(yè)部門，但是大量的濱海灘涂濕地卻是由海洋部門管理，如果林業(yè)部門和海洋部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，均認為本部門沒有管轄權，這樣極易放縱違法行為，導致濕地遭到嚴重破壞。

　　國外有哪些經(jīng)驗可借鑒

　　張西峰介紹了國外的一些經(jīng)驗。比如，美國早在20世紀60年代，聯(lián)邦政府和一些州就開始立法保護濕地。包括美國林業(yè)局、美國土地管理局制定的《聯(lián)邦家畜放牧法》《魚類和野生生物協(xié)調(diào)法》《水資源開發(fā)法》等，佛羅里達州《哈德遜濕地保護法》、紐約州《潮汐濕地法》等，這些法律都對美國濕地保護起到了重要的作用。此外，“凈減少量為零”是美國濕地保護立法理念的精髓，其實質內(nèi)容是：任何地方的濕地都應該盡可能地受保護，轉換成其他用途的濕地數(shù)量必須通過開發(fā)或恢復的方式加以補償，從而保持甚至增加濕地資源基數(shù)。“凈減少量為零”的理念，有效處理了濕地開發(fā)與保護間的矛盾，既能保證正常的濕地開發(fā)活動有序進行，又能防止不當開發(fā)造成濕地損害的現(xiàn)象發(fā)生。

　　澳大利亞非常重視濕地資源的保護工作，制定和頒布了許多有關濕地保護的法規(guī)和政策。1997年，澳大利亞政府頒布了《國家濕地政策》，該政策成為澳大利亞濕地保護的重要文件，各州根據(jù)該政策相繼制定了許多適合本地情況的行動計劃。澳大利亞還通過培訓班、印制宣傳材料和建立網(wǎng)絡協(xié)調(diào)員等形式提高民眾濕地保護的意識，促進對濕地的有效保護。澳大利亞還建立了許多非政府的自然保護機構，在不同地區(qū)和領域開展和從事濕地保護活動。他們定期組織會議，商討環(huán)境保護問題，為政府的環(huán)境保護工作獻計獻策。

　　應當如何加強濕地保護

　　張西峰建議，加強濕地保護必須積極推進濕地立法。濕地不同于其他資源，其具有整體性、系統(tǒng)性的特點，涉及到動物、植物、水和土壤等多方面因素，如果沒有一部專門針對濕地的立法，很難對濕地進行全方位的保護。在制定法律的過程中，應統(tǒng)一濕地的概念，明確濕地的主管機關及其在管理濕地過程中的權責，厘清濕地保護與環(huán)境、水資源等相關法律的關系，合理加重違法者的責任等，借鑒美國“凈減少量為零”的立法理念，建立濕地生態(tài)效益補償和濕地保護獎勵等激勵措施，促進濕地總量穩(wěn)中有升。

　　健全濕地保護管理制度。健全《濕地公約》國家委員會的管理制度，確定林業(yè)部門在濕地管理中的主體地位，建立聯(lián)席會議制度，定期或者不定期地通報濕地管理工作中的重大事情，各部門通力合作，確保濕地保護工作有序開展。

　　加大處罰力度，提高違法成本。針對破壞濕地的違法行為，應當加大處罰力度，在今后制定的法律或條例中合理增加罰款數(shù)額，提高行為人的違法成本，對于造成嚴重后果的，應當頂格處罰。此外，如果違法行為涉嫌犯罪的，應及時向公安機關或檢察機關移送，以此震懾潛在的違法行為人，依法保護濕地不被破壞。

　　“建章立制不可少，加強濕地保護宣傳教育工作也很重要?！瘪R濤說，由于濕地本身的復雜性，很多人對濕地價值知之甚少，甚至一些政府負責人也不了解濕地，認為濕地是取之不盡、用之不竭的資源。鑒于此，應當在制止?jié)竦仄茐男袨榈耐瑫r，通過多種形式提高政府官員和民眾的濕地保護意識，鼓勵社會組織加入到保護濕地的活動中，在全社會形成保護濕地的良好氛圍。